דוח קטלני על מכון התקנים

יום ד', 2 בנובמבר 2016
הדו"ח החדש של מבקר המדינה מכסה תחומים רבים וביניהם גם אלה הנוגעים לנושאי תקשוב, שליטה ובקרה ויעילות גופים ממשלתיים.
אנו מביאים כאן את הדוח הקטלני על מכון התקנים 
 
ממשל תאגידי לוקה בחסר
1. הוועד הפועל, שמנה בהתאם לתקנון 28 חברים המהווים את דירקטוריון המכון, התקשה לנהל דיונים ענייניים ויעילים, ולרוב לא קיבל החלטות לביצוע. הוועד הפועל הקים ועדה מצומצמת העוסקת בעניינים שבסמכותו בלי שקיבל כדבר שבשגרה דיווחים על החלטות שקיבלה הוועדה.
2. חברותו של הממונה על התקינה בוועד הפועל, בהתאם לתקנון, עלולה לפגוע בפעילותו כמאסדר מחד גיסא ובהחלטות הוועד הפועל מאידך גיסא. מספר הנציגים שיש לארגונים השונים בוועד הפועל, על פי התקנון, אינו שומר דיו על איזון בין האינטרסים הציבוריים. 
 
ליקויים בפעילות הוועד הפועל
1. בשנים האחרונות לא הביא הוועד הפועל את התקציב השנתי לאישור שר האוצר כנדרש. הוועד הפועל אישר אותו מאוחר יותר מכפי שנקבע בחוק יסודות התקציב. כמו כן, הוועד הפועל לא קבע מדיניות ארוכת טווח, לרבות תכנית אסטרטגית בדבר הפיתוח העתידי של המכון ומימוש ייעודו.
2. בניגוד למה שנקבע בתקנון, כונסה האסיפה השנתית של המועצה הכללית בפברואר 2016, שלוש שנים לאחר מועד האסיפה הקודמת, שהתכנסה בפברואר 2013. הוועד הפועל לא דרש את כינוס המועצה בהתאם להחלטתו בינואר 2015.
3. הוועד הפועל לא העביר לחברי המועצה  חומר רקע לפני האסיפה השנתית בפברואר 2016 ולא קבע נהלים לעניין דרכי ניהול הישיבה, תיעודה והמעקב אחר יישום החלטותיה.
4. ועדת האיתור התנהלה באופן לא תקין ולא שוויוני בתהליך בחירת מנכ"ל המכון. 
 
ליקויים בסדרי מינהל ובתפקוד שומרי הסף במכון
1. המנכ"ל הקודם של המכון מר דני גולדשטיין מינה בשנת 2011 מנהל מחלקה משפטית, ללא מכרז או ועדת איתור, ובלי שהוועד הפועל או ועדה מטעמו בחנו ואישרו את תיאור התפקידים שימלא, את כישוריו הנדרשים ואת הדרגה המוצעת, ובלי שסיפק לוועד הפועל את כל הפרטים לגבי המועמד שבו בחר. 
2. במכון לא נוצר גרעין ידע מספק בתחומי הליבה המשפטיים, והוא הוציא למיקור חוץ כמעט את כל עבודות הייעוץ המשפטי, שהיקפן בשנת 2015 היה כ-2.6 מיליון ש"ח. כמו כן הוא לא הפחית את תלותו בתחומי הליבה במשרד א', המעניק שירותי ייעוץ למכון בהתקשרות בפטור ממכרז זה 39 שנים. 
3. המנכ"ל הקודם של המכון מר דני גולדשטיין אישר לעובד בכיר, ששב מחופשה ללא תשלום, לקבל שכר מלא, בלי שנכח במכון בקביעות וללא החתמת שעון נוכחות במשך כארבע שנים. המכון לא החזירו לתפקידו הקבוע כמנהל תפעול באגף מינהל, והמשיך לשלם את שכרו כממלא מקום מנהל אגף בניין אף שלא חזר לתפקיד זה. אף שעובדות ההעסקה החריגה היו ידועות למנהלת הכספים, למנהל משאבי אנוש ומינהל, ליועץ המשפטי ולמבקר הפנימי, אף לא אחד מהם פנה בנידון לוועדת הביקורת ולוועד הפועל.
4. מר יצחק רוזנברגר, שכיהן כממלא מקום מנהל אגף, והוא בעל אחת הדרגות הבכירות במכון, משמש מיום 17.2.15 הן יו"ר ועדת הכספים של מפלגת העבודה והן חבר במזכירות לשכת המפלגה. חלק מפעילויות המפלגה התקיימו בשעות הצהריים, שהן שעות העבודה במכון. מר רוזנברגר השתתף בישיבות מזכירות לשכת מפלגת העבודה, שבסדר יומן נכלל עדכון בעניין עבודת מטה הבחירות המשותף לכנסת העשרים, ולא דיווח על כך לאחראים במכון.
5. מנהל אגף משאבי אנוש ומינהל (להלן - אגף מש"א ומינהל), מר יואל מלי, התרשל בפיקוח על השימוש ברכבי מאגר במכון: לא בוצעו מעקב ופעולות תיעוד בדבר השימוש שנעשה בהם ועל ידי איזה עובד; לא נזקף שווי שימוש; ולא שולם מס על פי הוראות מס הכנסה בגין רכבי מאגר, אשר עובדים עשו בהם שימוש פרטי.
ליקויים בהפעלת אגף הבניין
1. את תפקיד מנהל אגף בניין מילאו בעשר השנים האחרונות שני בעלי תפקידים בזה אחר זה, במעמד של ממלאי מקום בלבד. באגף אינם מאוישים שמונה תפקידי ניהול שונים, זה כשש שנים, וביניהם מנהל מעבדת בניין ומנהל מעבדת קרקע. החוסר באיוש תפקידי הניהול פוגע בתפקוד האגף.
2. המעבדה לבנייה והמעבדה לקרקע של אגף הבניין, המתחרות במעבדות פרטיות, הפסידו כספים בעשר השנים האחרונות, והיקף הגירעון הכולל בשנים אלו עמד על כ-214 מיליוני ש"ח. סכום זה מומן מפעילותו המונופוליסטית של המכון בתחום בדיקות מוצרי הייבוא. מימון המעבדות המפסידות, באמצעות רווחי מעבדות המכון הפועלות כמונופול, מעלה חשש כי תעריפי הבדיקות לעמידה בתקן אינם משקפים את עלותם האמתית בתנאי תחרות. הוועד הפועל לא עקב אחר התחזיות שנמסרו לו בדבר פעילות מעבדות הבנייה וקרקע, ולא אחר יישום החלטותיו. הטיפול הלקוי מגולגל משנה לשנה וממנכ"ל למנכ"ל.
 
ליקויים באגף איכות והסמכה 
1. באגף איכות והסמכה מועסקים סוקרים רבים מעל לגיל פרישה. המכון טרם גיבש תכנית גיוס והכשרה להחלפתם, ופעילותו בתחום התעדת מערכות איכות עלולה להיפגע אם בכוונתו להמשיך בפעילות זו.
2. האגף קיבל הסמכה מגוף בין-לאומי חיצוני כגוף מתעיד  לפי ISO 17065 רק לתשעה מוצרים מתוך כ-317 מוצרים במסגרת תו תקן.
3. בשנת 2014 לא ביצע האגף כ-750 הזמנות עבודה, ובשנת 2015 לא ביצע כ-900 הזמנות עבודה מתוך כ-20,000 הזמנות עבודה שנפתחו בכל אחת משנים אלה. לכ-400 לקוחות לא בוצעו מבדקים כלל בשנת 2015, אף שאמור היה להתבצע אצלם מבדק אחד לפחות.
 
ליקויים בתהליך מתן תו תקן 
1. צו התקנים (איסור ייצור מצרכים), התשמ"ב-1981, שבו מפורסמת רשימה בת 45 מוצרים שהצו אוסר לייצרם או למכרם אלא אם כן ניתן היתר לסמנם בתו תקן, לא עודכן על ידי משרד הכלכלה: יש בו מוצרים שאינם רלוונטיים כיום, וחסרים בו מוצרים שחשוב במיוחד לבדקם.
2. מתן היתר ליצרן לסימון מוצרים בתו תקן, שהוא סימן לאישור התאמתו של מצרך לתקן או לתקן רשמי, נתון למכון התקנים בלבד והוא מונופול בתחום. המכון פועל באמצעות מינהלת תו תקן (להלן - המינהלה) שחברים בה גם נציגי ציבור. מינהלת תפעול תו תקן  מכירה רק בבדיקות הנעשות על ידי מעבדות המכון, ואינה מכירה בבדיקות שמבצעות מעבדות מוסמכות ומאושרות אחרות. משכך, המינהלה אינה מאפשרת תחרות, הורדת עלויות ושיפור השירות לציבור.
3. בחינת תהליכי ייצור (inspection), המבוצעת על ידי מעבדות המכון כחלק מתהליך למתן תו תקן, לא נבדקה וממילא לא הוסמכה על ידי גוף בין-לאומי חיצוני. משכך, המינהלה אינה מבצעת הערכה אם היא מקבלת שירותים נאותים ממעבדות המכון ואם היא מבצעת את עבודתה בצורה נכונה, ובהתאם לאמות מידה בין-לאומיות.
4. באוקטובר 2013 קבע משרד הכלכלה כי נוהל 006, המעגן את הליך מתן תו תקן ואת נספחי התנאים המיוחדים (להלן - נת"מים), יתוקן במטרה לצמצם את בדיקות המעבדה ולהוזיל את עלויות קבלת ההיתר בשיעור של כ-20%. עד ינואר 2016 נכתבו רק שבעה נת"מים מתוך כ-478 נספחים. מינהלת תפעול תו תקן לא גיבשה תכנית עבודה להכנת הנת"מים החסרים. בשל הצורך בידע טכני לגבי כל מוצר, הנת"מים נכתבים בידי עובדים ממעבדות המכון. הדבר עלול ליצור ניגוד עניינים, שכן לקביעת מספר בחינות התהליך ומספר בדיקות המעבדה והיקפן השפעה ישירה על הכנסות המעבדות.
 
הטעיה של הציבור בנוגע ליעילות אנרגטית במזגנים
1. לציבור נמכרו מזגנים אשר בבדיקתם במעבדות מכון התקנים נמצא שמקדמי היעילות האנרגטית שלהם היו נמוכים מהסף של 3.5, ומשכך דגמי מזגנים אלו אסורים היו בייבוא לישראל בהתאם לתקנות יעילות אנרגטית . למרות זאת הותרה כניסת דגמים אלו לארץ, והדירוגים האנרגטיים שקיבלו היו בין C לבין E בשל תנאים גמישים בתקן, שלפיו מעבדות מכון התקנים פועלות (להלן - תקן 994). הפערים הקטנים שהוגדרו בתקנות בין דרגות היעילות האנרגטית אינם דרים בכפיפה אחת עם תקן 994.
2. למרות קיומן של מעבדות מתחרות מוסמכות ומאושרות, משרד האנרגיה השתתף במימונן, בהקמתן ובשדרוגן של מעבדות המכון, כך שיעסקו גם בבדיקת עמידה בתקנות יעילות אנרגטית למוצרים שונים בלי שנקט הליך לשיתוף מעבדות פרטיות. במועד סיום הביקורת מבוצעות בדיקות עמידה בתקנות יעילות אנרגטית רק במעבדות המכון. 
פגיעה בייצוא
מכון התקנים לא אפשר למעבדות פרטיות, מוסמכות ומאושרות, להיות חברות במעמד דומה לשלו, בארגון תקינה בין-לאומי גדול העוסק באלקטרוניקה. למרות פנייתן של מעבדות כאלה החל בשנת 2008 למשרד הכלכלה, הוא לא התערב ולא נימק את אי-מעורבותו. 
 
ההמלצות העיקריות
1. על שר הכלכלה ועל מכון התקנים לקבוע את מספר החברים המיטבי של הוועד הפועל ואת הרכבו כדי לאזן בין האינטרסים השונים וכדי לאפשר תהליכי עבודה סדורים ויעילים בו. בשיקולים אלה עליהם לכלול גם את חברותו של הממונה על התקינה, שמשמש גם מאסדר, בוועד הפועל של המכון. לשם הגברת השקיפות, על הוועד הפועל לשקול לפרסם דוחות כספיים מלאים לציבור. כמו כן, על משרד הכלכלה לבחון את הצורך לחייב את המכון להגביר את שקיפותו ולהתאימה לזו החלה על גופים סטטוטוריים אחרים , המפרסמים מיוזמתם דוחות כספיים מלאים. ראוי שמשרד הכלכלה יישם המלצות אלו על ידי שינוי תקנון המכון. 
2. על המכון לגבש את התקציב ולמסור את הנתונים כדין במועד הקבוע לכך בחוק יסודות התקציב. ראוי שהמשרד יגביר את הפיקוח והבקרה שלו על פעילות המכון ועל סדרי המינהל בתוכו. 
3. ראוי שהמכון יכין ויציג לאישור הוועד הפועל תכנית אסטרטגית ארוכת טווח למימוש ייעודו, פיתוחו ומיצובו כגוף תקינה מוביל. חשוב שתכנית אסטרטגית ותכנית רב-שנתית יכללו גם יעדים מדידים, לרבות לאגף הבניין. מן הראוי שמשרד הכלכלה והממונה על התקינה ייתנו את דעתם בנוגע למימון פעילות המכון בתחומים תחרותיים, על ידי פעילות מונופוליסטית רווחית שלו. 
4. מן הראוי שמכון התקנים יסמיך את מעבדותיו הסמכה חיצונית ובלתי תלויה, בדומה לנעשה במעבדות פרטיות.
5. על משרד הכלכלה לבחון מחדש את רשימת המוצרים המחויבים בתו תקן, ולעדכנה, בהתחשב בעלות המוצרים והתועלת הנובעת לציבור מחיזוק הפיקוח עליהם.
6. מן הראוי שמשרד הכלכלה יבחן את המשך פעילות המכון כמונופול בתחום מתן אישור לסימון מוצר בתו תקן. כמו כן, על משרד הכלכלה ועל מינהלת תו תקן, שהיא גוף ציבורי, לבחון דרכים לאפשר למעבדות פרטיות מוסמכות ומאושרות להתחרות במעבדות המכון גם בביצוע בדיקות התאמת המוצר לתקנים החלים עליו.
7. על המינהלה לדרוש הפרדה ברורה בין פעילות המעבדות כבודקות המוצרים לבין פעילות בחינת תהליכי היצור. חשוב שהמינהלה תקבע אמות מידה לקבלת שירות בחינת תהליכי ייצור ולקבלת שירותי בדיקת מוצרים. מן הראוי שהמינהלה תדון בצעדים הנדרשים לכך שבחינת תהליכי ייצור תיבדק על ידי צד שלישי ותקבל ממנו הסמכה. 
8. על משרד הכלכלה למנוע פערים בלתי סבירים בין תוצאות הבדיקה בפועל לבין הצהרות יבואנים ויצרנים המותרות לסימון על גבי המוצר. על משרד הכלכלה ועל משרד האנרגיה לפעול למניעת כניסת מזגנים לארץ, אשר על פי תוצאות בדיקת המעבדה נמצא שמקדם היעילות האנרגטית שלהם נמוך יותר מהרף התחתון כפי שנקבע בתקנות. 
9. על המכון לחזק את בסיס הידע המשפטי בתוך המכון. בד בבד עליו לפעול לייעל את פעילותו מול יועצים משפטיים חיצוניים, תוך כדי עמידה על עקרון השוויון בהעסקת יועצים אלו.
10. על הוועד הפועל להורות על פנייה מחודשת לפקיד השומה תוך כדי מתן גילוי לליקויים בפיקוח על השימוש האישי שנעשה ברכבי מאגר, לערוך שומה בהתאם לממצאי משרד מבקר המדינה ולשפר את תהליכי הבקרה שלא מנעו את הליקויים.
 
סיכום
מכון התקנים הוא מוסד ציבורי שחרת על דגלו תקינה, איכות ובטיחות. הציפייה מהגורמים המנהלים ומבעלי התפקידים המכהנים כשומרי סף לעמוד בנורמות של יושרה ולמנוע ניגודי עניינים היא מוגברת. 
ממצאי הביקורת מלמדים על תפקוד לקוי של שדרת הניהול ושל שומרי הסף: הוועד הפועל, מנכ"ל המכון הקודם, היועץ המשפטי, המבקר הפנימי, מנהלת הכספים ומנהל אגף מש"א ומינהל. בשנים האחרונות יש תחלופה גבוהה באיוש תפקידים בוועד הפועל ובוועדותיו המקשים על גיבוש מדיניות ופיקוח על ביצועה. ממצאי הדוח מעצימים את הצורך באסדרה מלאה בכל הנוגע לפעילותם של גופים ציבוריים.
ראוי כי שר הכלכלה והמכון יטפלו בשיתוף פעולה בממצאים שהועלו, שלהם השפעה ישירה על איכות המוצרים המשמשים את תושבי ישראל; על שר הכלכלה להדק את הפיקוח והבקרה על המכון; על הוועד הפועל לגבש חזון ותכנית אסטרטגית ארוכת טווח לטיפול בחולשותיו של המכון ולהטיל את האחריות על הגורמים המבצעים. קיומן של מעבדות פרטיות מוסמכות ומאושרות ייצור תחרות העשויה להביא לצמיחה בתחום זה ולהפחתת יוקר המחיה. על משרד הכלכלה לפעול בהתאם למדיניות שנקבעה ולעודד בכל דרך תחרות זו מתוך שמירה על הבטיחות ועל האינטרסים של הציבור.