הכשלים בהתקשרויות חוץ של חברת נתיבי ישראל

יום ה', 29 בינואר 2015

על הבעיות, הדרישות והכשלים בהעסקת יועץ חיצוני לחברה מתריע מבקר המדינה יוסף שפירא בדו"ח ביקורת מיוחדת. המבקר כותב:

רקע כללי

חברת נתיבי ישראל - החברה הלאומית לתשתיות תחבורה בע"מ  עוסקת באחזקה ובפיתוח של רשת הכבישים הבין-עירונית בישראל ובפיתוח מסילות רכבת. שוויין של תשתיות החברה מוערך בכ-70 מיליארד ש"ח. את תקציב החברה מממנת הממשלה בכ-7 מיליארד ש"ח בשנה. פעילות החברה כוללת הקמה של פרויקטים חדשים (תכנון וביצוע), ותחזוקה שוטפת של כבישים.

התפיסה הארגונית של החברה מתבססת על כוח אדם ארגוני מצומצם ושימוש נרחב במיקור חוץ. החברה מבצעת את עבודותיה באמצעות קבלני פיתוח ואחזקה שעמם היא מתקשרת. מדי פעם נדרשים הקבלנים לבצע עבודות חריגות.

בחברה פועלת ועדה לאישור חריגים ושינויים, שאותה ממנה המנכ"ל (להלן - ועדת החריגים).ועדת החריגים חולשת על מאות מיליוני שקלים מכספי הציבור וחשופה למידע פנימי חסוי של החברה. תפקיד יו"ר ועדת החריגים בחברה הוא אחד התפקידים המרכזיים והרגישים ביותר במסגרת הבקרה הפנימית בחברה.

 

 

פעולות הביקורת

באפריל 2012 פנתה רשות החברות הממשלתיות  לרואה החשבון המבקר של החברה בבקשה לבצע בחברה ביקורת מיוחדת לפי סעיף 45 לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה-1975 (להלן - חוק החברות הממשלתיות), על שני פרויקטים של החברה. בעקבות בדיקה מיוחדת זו וכן לנוכח פניות שקיבל מבקר המדינה בנושא, בדק משרד מבקר המדינה בחודשים יוני 2013 עד ינואר 2014 (מועד סיום הביקורת) היבטים הנוגעים לתפקודן של החברה וועדת החריגים בה בתקופה שבה כיהן מר שי ברס כמנכ"ל החברה.

הליקויים העיקריים

 

 

התקשרות החברה עם יועץ חיצוני לצורך בדיקת מחלוקות
בין קבלנים לחברה

מנכ"ל החברה, מר שי ברס, פעל לכך שהיועץ המומחה שאתו תתקשר החברה לצורך בדיקה בנושא מחלוקות בינה ובין קבלנים יהיה מהנדס שאותו הכיר היכרות קודמת מעבודתם בחברת נתיבי איילון.

מהנדס א, שעמו התקשרה החברה בהליך לא תקין, לא היה כלול במאגר הספקים בחברה, והחברה לא פנתה לספקים נוספים לצורך בחינת ההתקשרות עמם. ההתקשרות עם מהנדס א בוצעה לכאורה בניגוד לתקנה 5 לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 ובניגוד לנוהלי החברה עצמה.

החברה חתמה על הסכם ייעוץ עם מהנדס א כאשר הסכום לתשלום הוצמד למדד שהיה תקף חמש שנים קודם לחתימה.

מהנדס א דן בדרישות חריגים אשר הועברו אליו לראשונה בלא שקדמו לכך דיונים של מנהל הפרויקט, היחידה ההנדסית וועדת החריגים - הגורמים המוסמכים לעשות בקרה ראשונה בעניין זה בהתאם לנוהלי החברה,קודם שיוחלט על העברת המחלוקת לבירור חיצוני. כתוצאה מכך נעקפו לכאורה הגורמים המוסמכים והמורשים בחברה, ואת הסכום שבמחלוקת פסק גורם שאינו מוסמך לכך ובלא שהתקיימו הבקרות הנדרשות.

בדיון ועדת המכרזים, אשר נסב על אישור תשלום לקבלן בהתאם לחוות הדעת של מהנדס א, לא אפשר המנכ"ל ל"שומרי הסף" בחברה - היועץ המשפטי וסמנכ"ל הכספים שלה, להביע את דעתם בחופשיות ולהציג עמדות שונות משלו, ולא אפשר ביצוע דיון חופשי בדעות הנוגדות את עמדתו. המנכ"ל הביע חוסר נכונות לבחון ברצינות את הצעת היועץ המשפטי שגורמים מקצועיים יבדקו את הנושא. מכאן עולה שאופן תפקודו של המנכ"ל אינו עולה בקנה אחד עם סדרי מינהל תקין.

מנכ"ל החברה איפשר לסמנכ"ל תכנון וביצוע לאצול את תפקידו ליועץ החיצוני - מהנדס א - בלא לפקח על עבודתו. החברה סמכה ידה על חוות הדעת החיצונית בלא שהגורמים המקצועיים הפנימיים בחברה בחנו אותה כמתחייב.

 

 

הרחבות ההסכם בין החברה ובין היועץ החיצוני

ההסכם שנחתם בין החברה ובין מהנדס א, לבדיקת מחלוקות בין קבלנים לחברה, הורחב שבוע בלבד לאחר מועד חתימתו, באופן שסכומו כמעט הוכפל לעומת סכומו המקורי - דבר המעורר חשש לפיצול מלאכותי בין הפרויקטים לבדיקה שנכללו בהסכם המקורי ובין הפרויקט שנוסף לו שבוע לאחר חתימתו.

במסגרת הרחבת ההסכם הוגדל במידה ניכרת התעריף לתשלום עבור הייעוץ של מהנדס א לעומת המחירון שעליו התבססה ההתקשרות הראשונית עמו, ללא אישור ועדת המכרזים לתעריף החורג.

לאחר שפג תוקף ההסכם הרחיבה החברה את הסכם הייעוץ פעם נוספת באופן שיחול על פרויקטים נוספים. התעריף לתשלום שכרו של מהנדס א הוגדל שוב, כמעט פי שניים, שלא על פי המחירון שהיה הבסיס להתקשרות עמו וללא אישור ועדת המכרזים לתעריף החורג. ועדת המכרזים אישרה את הרחבת ההתקשרות עם היועץ בדיעבד - לאחר שהיועץ כבר ביצע את העבודות שנכללו במסגרת ההרחבה.

החברה הרחיבה פעמיים את הסכם הייעוץ שנחתם עם מהנדס א עד שסכומו המקורי גדל ביותר מפי שלושה. החברה שילמה בפועל עבור הייעוץ של מהנדס א (בהתאם להסכם המקורי ולשתי ההרחבות) סך של: 1,195,468 ש"ח, ללא שום הליך תחרותי ובניגוד לתקנות המכרזים.

ההרחבות להסכם נעשו בין החברה ובין ישויות משפטיות שונות מאלו שנקבעו בהסכם המקורי. שום תשלום מהתשלומים עבור שירות הייעוץ של מהנדס א - הן במסגרת ההתקשרות המקורית עמו והן במסגרת שתי ההרחבות - לא שולמו לו ישירות אלא שולמו בפועל לחברה שבבעלותו ולחברה שבבעלות בנו. יוצא מכך שחברת נתיבי ישראל שילמה יותר ממיליון ש"ח עבור ייעוץ לא למי שהתחייבה כלפיו בהסכם ושלא נתן את השירות בפועל, על כל המשתמע מכך, לרבות סוגיות מס.

 

 

מינוי היועץ החיצוני לתפקיד יו"ר ועדת החריגים בחברה

בניגוד להוראת רשות החברות ונוהלי החברה, ותוך חריגה מסמכותה, החליטה ועדת המכרזים של החברה למנות את מהנדס א ליו"ר ועדת החריגים בחברה, אף על פי שאין הוא נמנה עם עובדי החברה.

בסך הכול שילמה החברה עבור שירותיו של מהנדס א כיו"ר ועדת החריגים בפרק זמן של שנה וחצי כ-2.4 מיליון ש"ח.

בחשבונות שהגיש מהנדס א לחברה עבור שירותיו כיו"ר ועדת החריגים, ושאותם אישרה לתשלום, לא פורטו שעות העבודה של מהנדס א וצוות העבודה שלו ואף לא השירותים שהם ביצעו, שלא כמתחייב מהנחיית ועדת המכרזים ומההסכם עם מהנדס א. החברה לא העירה על כך למהנדס א, והבקרה הפנימית בחברה לא פעלה לכך שהתשלומים יעוכבו עד שיתקבל דיווח על שעות העבודה כנדרש בהסכם, ולא בחנה אם מילא מהנדס א את חלקו בהסכם או אם שולמו לו תשלומי יתר.

ועדת המכרזים קבעה כי במסגרת תפקידו של מהנדס א כיו"ר ועדת החריגים יהיה עליו לבחון דרישות קבלנים לתוספות תשלום, אך החברה המשיכה לשלם לו בנפרד עבור אותו ייעוץ, במקביל ובנוסף על התשלום עבור עבודתו כיו"ר ועדת החריגים. התשלום למהנדס א עבור שירותיו כיועץ לבחינת דרישות קבלנים בתקופת היותו יו"ר ועדת החריגים עמד על 1,195,468 ש"ח, שכאמור שולמו לו במקביל ובנוסף על התשלום עבור עבודתו כיו"ר ועדת החריגים באותה תקופה.

 

 

ניגוד עניינים בהעסקת היועץ בחברה

ניגוד עניינים בכפל תפקידיו של היועץ

בין שני תפקידיו שמילא מהנדס א בחברה בעת ובעונה אחת - יו"ר ועדת החריגים ובודק מחלוקות בין החברה לקבלנים - עולה חשש לניגוד עניינים מוסדי אינהרנטי.

מהנדס א, במסגרת תפקידו כיו"ר ועדת החריגים של החברה, דן בעבודות חריגות של קבלנים, ובמקביל ביצע חוות דעת לגבי המחלוקות הכספיות שבין אותם קבלנים לחברה.

מהביקורת עולה כי למרות החלטת ועדת המכרזים שמהנדס א יהיה מנוע מלעסוק בחברה בכל תפקיד אחר, המשיכה החברה להעסיק אותו כיועץ לבחינת דרישות קבלנים.

החשש לניגוד עניינים בין שני תפקידיו של מהנדס א לא טופל על ידי החברה. מהנדס א פעל בחברה הן כיועץ והן כיו"ר ועדת חריגים, העוסק במגוון רחב מאד של נושאים. החברה לא פעלה למנוע את החשש להימצאותו במצב של ניגוד עניינים, בניגוד להחלטת ועדת המכרזים ובניגוד לנוהל "ניהול הוועדה למניעת ניגוד עניינים".

 

 

חשש לניגוד עניינים בהעסקת היועץ בחברה במקביל לעבודתו הנוספת
בתקופה חופפת

אי קיום חובתה של החברה לבדוק חשש לניגוד עניינים במסגרת העסקתו של מהנדס א, הוביל לכך שמהנדס א פעל במצב של חשש לניגוד עניינים בחברה, כשבאותה תקופה עבד המהנדס עבור חברה קבלנית גדולה שנתיבי ישראל העסיקה אותה וכן חברות-בנות שלה וחברות הקשורות אליה.

 

 

הסבת הסכמים בין ספקים ונותני שירות

מהנדס א היה מבעלי חברה קבלנית גדולה, שהחלה בהליכי פירוק עקב קבלת צו בית משפט בשנת 2004 מאחר שצברה חובות שלכ-370 מיליון ש"ח. החברה חתמה עם שלושה גורמים שונים על הסכמים לקבלת שני השירותים השונים ממהנדס א (יועץ הבודק מחלוקות בין קבלנים לחברה ויו"ר ועדת חריגים): מהנדס א, חברה בבעלותו וחברה בבעלות בנו. הסבת ההסכמים בין ספקים ונותני שירות עשויה לחשוף את החברה לפעולות המנוגדות לחוקים שונים, לרבות חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992, דיני המסים והחוק לאיסור הלבנת הון, התש"ס-2000.

יתרה מזו, במצב שבו נותן שירות או ספק, שהוא בעל חברה המצויה בהליכים משפטיים כגון פירוק, מעביר חוזה שלו לספק אחר, יכולה החברה למצוא עצמה נותנת יד להברחת נכסים מקופת פירוק.

לא זו אף זו, כאשר ספק זוכה במכרז ומסב את ביצוע החוזה לגורם אחר, עשויה להתעורר בעיה משפטית של עקיפת דיני המכרזים, היות שהספק שאליו הוסב החוזה, מלכתחילה לא היה זה שנבחר לתת את השירות על ידי ועדת המכרזים, ואף חמור מכך - ייתכן שמלכתחילה לא יכול היה כלל להתמודד במכרז מאחר שאינו עומד בתנאיו. יש בכך כדי לפגוע במטרות המרכזיות של דיני המכרזים: הבטחה של עקרון השוויון והבטחת מתן שירות מיטבי למזמין המכרז.

 

 

ההתנהלות הכספית בנוגע להתחשבנות ולהתקשרות עם היועץ החיצוני

אף שהחברה חתומה על הסכמים עם מהנדס א עצמו, בפועל כל התשלומים ששילמה החברה עבור שירותיו, הן כיועץ בודק לבירור מחלוקות עם קבלנים והן כיו"ר ועדת החריגים, שולמו לחברה בבעלותו ולחברה בבעלות בנו.

יתרה מזו, ברישומי הנהלת החשבונות בחברה, חל ערבוב בסיווג התשלומים עבור שירותי הייעוץ של מהנדס א והתשלומים עבור תפקידו כיו"ר ועדת החריגים. כפועל יוצא שילמה נתיבי ישראל לחברה שבבעלות בנו של מהנדס א עבור שירותיו של מהנדס א כיועץ בודק מחלוקות עם קבלנים, אף שההסכמים עבור שירות זה נחתמו בין החברה למהנדס א עצמו וכן בין החברה לחברה בבעלותו.

בעייתיות זו מקבלת משנה תוקף לנוכח העובדה שההסכם עם מהנדס א לשירותי יועץ בודק מחלוקות בין החברה לקבלנים כולל הצמדה למדד, ואילו ההסכם עם החברה בבעלות בנו עבור שירותיו של מהנדס א כיו"ר ועדת החריגים הוא בערכים נומינליים.

החברה שילמה עבור שירותיו של מהנדס א (כיועץ בודק מחלוקות בין החברה לקבלנים וכיו"ר ועדת החריגים) סכום כולל של כ-3.5 מיליוני ש"ח עבור תקופה של פחות משנה וחצי. החברה שילמה לא למי שהתחייבה כלפיו בחוזה, ולא למי שסיפק את השירות בפועל - על כל המשתמע מכך, לרבות סוגיות מס.

 

 

אי-איוש תפקידי מפתח של "שומרי סף"

במשך כשנה לא היו לחברה יועץ משפטי וסמנכ"ל כספים קבועים. במועד סיום הביקורת נמצא כי במשך יותר משנה וחצי אין לחברה יו"ר דירקטוריון קבוע. אי-איוש תפקידי מפתח קבועים של שומרי סף האחראים לכלל ענייניה הכספיים של החברה ולפיקוח על עמידתה בדרישות החוק והתקנות, במשך פרק זמן כה ארוך, מחליש את הבקרה והפיקוח על ניהול ענייני החברה.

 

 

ההמלצות העיקריות

בכל הקשור להעסקת יועצים מומחים, על החברה לקיים הליך תחרותי שוויוני כנדרש בתקנות המכרזים ובנוהלי החברה. על החברה לכנס את ועדת המכרזים כדי לבחור יועצים חיצוניים ולאשר את ההתקשרות עמם לפני תחילת עבודתם בחברה.

על החברה להקפיד לחתום על הסכמים עם יועצים בתעריף החשכ"ל, בהתאם לנוהלי החברה. כמו כן על החברה להגדיר ליועצים את היקף עבודתם ולהקפיד שלא יחרגו מההיקף המוגדר בהסכם עמם.

על שומרי הסף בחברה להפעיל את סמכותם כדי להבטיח שהחברה תפעל באופן תקין. על החברה לקיים בקרות פנימיות, כנדרש, ובכלל זה להציג חוות דעת חיצוניות בהזמנת החברה בפני הגורמים המקצועיים הפנימיים בה, על מנת שישמשו גורם בקרה פנים-מערכתי הנושא באחריות לממצאיהן. אצילת סמכויות ליבה של החברה לגורם חיצוני, היעדר פיקוח על אותו גורם, ואי-הכרת חוות הדעת החיצוניות - כל אלה עלולים להפר את חובת הזהירות הנדרשת מנושאי משרות בחברה.

על החברה להקפיד לבדוק את החשבונות המוגשים לה עבור שירותים של יועצים חיצוניים ולמנוע תשלום בהיעדר דיווח על שעות העבודה בהתאם לחוזה.

בכל הנוגע להסבת הסכמים, על החברה להקפיד לנהוג על פי נהליה ולהימנע מהסבת הסכמים בין ספקים ונותני שירות. עליה לשלם ישירות לנותן השירות בפועל, כקבוע בחוק חובת המכרזים.

ועדת החריגים בחברה חולשת על כספי ציבור בסך מאות מיליוני שקלים, והיא חשופה למידע פנימי חסוי של החברה שהיא אחת ממזמיני העבודות הגדולים במשק. תפקיד יו"ר ועדת החריגים הוא אחד התפקידים המרכזיים והרגישים ביותר במסגרת הבקרה הפנימית בחברה. על החברה לנקוט משנה זהירות בבחירת יו"ר לוועדה ולמנותו בהתאם לתקנות המכרזים, להוראות רשות החברות ולנוהלי החברה.

על החברה להקפיד לקיים בקרות למניעת ניגוד עניינים, ובכלל זה עליה להקפיד על קיום נוהל "ניהול הוועדה למניעת ניגוד עניינים" לגבי עובדי החברה והעובדים עבורה.

על החברה להקפיד על איוש קבוע של שומרי הסף שלה - אותם בעלי תפקידים הממונים על כלל ענייניה הכספיים, המשפטיים והניהוליים של החברה ועל בקרות-העל בה - בהתאם לחוק החברות הממשלתיות, לחוק חובת המכרזים ולתקנות המכרזים, ובהתאם להנחיות רשות החברות, כדי להבטיח את פעילותה התקינה של החברה.