כשלים באכיפה ובקרה בתחום התקשורת

יום ו', 4 במאי 2012

 

בחודשים מרץ-ספטמבר 2011 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות שונות הנוגעות לפיקוח על שירותי תקשורת בתחום הטלקומוניקציה ונוגעות לפעולות שנוקט המשרד כדי לבצע את הפיקוח והאכיפה בקרב מקבלי הרישיונות. הבדיקה נעשתה בהנהלת המשרד, באגף פיקוח ואכיפה שבמשרד (להלן - האגף) וביחידות המטה של המשרד. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים. במועד עריכת הביקורת כיהן ח"כ משה כחלון כשר התקשורת, ומר עדן ברטל כיהן כמנכ"ל המשרד (להלן - המנכ"ל). אשר לבדיקות קודמות - בשנת 2007 בדק משרד מבקר המדינה את נושא ה"פיקוח על בעלי רישיונות למתן שירותי תקשורת", ובשנת 2008 הוא בדק את נושא "הטיפול בכשלים ברגולציה ובהסרת המכשולים הפוגעים בתחרות".

 

עיקרי הממצאים

1.     מסמכי המדיניות של המשרד עוסקים בנושאי אסדרה שבתחום אחריותו, ובהם הטמעת טכנולוגיות תקשורת לסוגיהן, הקצאת תדרים ברשתות ובטכנולוגיות שונות

והוראות הניתנות לבעלי רישיון. נמצא, כי מסמכי המדיניות אינם מפרטים את עמדתו בסוגיות הפיקוח והאכיפה.

2.     הנהלת המשרד לא קבעה הנחיות ואמות מידה לפעולות הפיקוח שעל האגף לבצע כדי לבדוק את קיומם של התנאים וההגבלות שהוטלו על בעלי הרישיונות בדין וברישיונות. לפיכך לא קיבל האגף הנחיות לגבי עניינים אלה: סדרי העדיפויות שעליו לנקוט, הנושאים שיש לתת בהם הדגשים, הסמכויות שעליו להפעיל ונושאים שבהם הוא נדרש לקיים שיתוף פעולה עם גורמים נוספים במשרד ומחוצה לו.

3.     הנהלת המשרד לא פירטה בתכנית העבודה את התכניות המרכזיות המתוכננות ואת היעדים המרכזיים שיש לבצע בתחומי הפיקוח והאכיפה, חוץ מיעד יחיד - "הקניית כלי אכיפה" - שמטרתו להסדיר בחוק הטלת עיצומים כספיים מדורגים. הסמנכ"ל הבכיר לפיקוח ולאכיפה במשרד, מר מימון שמילה (להלן - המנהל) הכין תכנית עבודה אגפית למחצית השנייה של שנת 2011, אולם התכנית האגפית אינה יכולה להחליף תכנית משרדית מרכזית של הנהלת המשרד, המיועדת להנחות את כל יחידות המשרד מתוך ראייה כוללת של סדרי עדיפויות וחלוקת משאבים.

4.     לעובדי המשרד העוסקים הלכה למעשה בפעולות פיקוח אין כתב הסמכה מטעם המנכ"ל כנדרש ברישיונות הכלליים למתן שירותי רדיו טלפון נייד (רט"ן). נוסף על כך, לא הוסמך "ממונה" שיפעיל את סמכות הפיקוח כאשר עולה חשד שמתבצעת בציוד קצה פעולה למטרה מסחרית ללא אישור.

5.     המשרד סבר שהעיצום הכספי הקבוע בחוק אינו מתאים למגוון של הפרות והחל לפעול לשינוי החוק. מאז יולי 2008 ועד מועד סיום הביקורת, בספטמבר 2011, קיימו גורמים במשרד בראשות הלשכה המשפטית ובאגף היועץ המשפטי לממשלה במשרד המשפטים, עבודת מטה ודיונים במטרה לקדם את הצעת החוק של המשרד. אף שהמשרד עסק בנושא במשך תקופה ארוכה - מעל שלוש שנים - הוא לא סיים לגבש את הצעתו הסופית לתיקון החוק, וטרם הוסדר הליך הטלת עיצומים כספיים מדורגים.

6.     ביוני 2008 מינה המנכ"ל דאז ועדה לשם בחינה של תפקידי המשרד וסמכויותיו בתחומי הפיקוח והאכיפה. הוועדה לא הגישה את המלצותיה והיא חדלה מעבודתה בלי שהדבר אושר או הוסדר בידי הנהלת המשרד. אי-השלמת עבודת הוועדה הביאה לכך שבפועל הנהלת המשרד לא דנה בהמלצות שנועדו לאפשר למשרד לגבש ולייעל נושאים מהותיים הנמצאים בליבת הפיקוח והאכיפה, לא החליטה איזה המלצות יש לקדם ולא יזמה עבודת מטה מסודרת בדבר יישום ותעדוף נושאים אלו ואחרים מדיוני הוועדה.

7.     הדרישות לבחינת מבנה האגף והצורך להתאימו למורכבות הנושאים שבטיפולו עלו בשנים האחרונות כמה פעמים הן בעת מינוי הוועדה והן בעתות אחרות בידי המנהל דאז ובידי המנהל הנוכחי, אולם רק במהלך הביקורת החלה הנהלת המשרד לקדם נושאים אלה.

8.     לאגף אין נהלים והנחיות המסדירים את פעילות המנהל. נהלים אלה נדרשים להסדרת מכלול הנושאים שבתחום סמכותו על פי הוראות החוק, התקנות והרישיונות.

 

9.     אין התאמה בין סוגי הדוחות ומספרם הנדרשים מבעלי הרישיונות על פי התקנות ובין הדוחות הנדרשים על פי הרישיונות.

10.   המשרד לא הקפיד לקבל את מרבית הדוחות שדרש ברישיונות: בשנת 2008 הוגשו למשרד כ-21% מן הדוחות הנדרשים, בשנת 2009 הוגשו לו כ-20% מן הדוחות הנדרשים ובשנת 2010 - כ-26%. האגף אינו מרכז נתונים וממצאים מן הדוחות ואינו מתאם את הטיפול בהם עם אגפים נוספים במשרד.

11.   קיים פער גדול בין המטלות הנדרשות מעובדי האגף על פי תיאורי התפקיד שלהם לבין הביצוע בפועל.

12.   בדיקת פעולות המשרד והליך קבלת ההחלטות בכל הנוגע להפעלת אמצעי אכיפה כנגד בעל רישיון שהפר לכאורה את חובת ההפרדה המבנית העלתה כי בלשכת המנכ"ל אין מסמכים המראים שנבחנו עמדות הגורמים השונים במשרד לצורך קבלת החלטה בנושא זה, ואין מסמכים המעידים שהמנכ"ל קיבל החלטה אם להטיל עיצום כספי על בעל הרישיון אם לאו.

13.   במשך יותר משנתיים קיבל המשרד מידע שבעל רישיון הפר לכאורה הוראה מהוראות רישיונו ובמשך הזמן הזה התריע המשרד לפניו כמה פעמים בעניין והורה לו לחדול מכך. אולם מכלול נסיבות הטיפול בתלונות שהתקבלו בעניין זה מלמדות כי הנהלת המשרד לא פעלה בעניין בנמרצות ולא הצליחה לאכוף את ביצוע ההוראה האמורה, ולמעשה היא לא הצליחה לקיים פיקוח ציבורי יעיל בעניין הפסקת השירות.

14.   המשרד לא בדק בדצמבר 2010, בעת שהתרחשה תקלה ברשת התקשורת של בעל רישיון אם הוא עמד בהוראות הרישיון שניתן לו, אם מולאו כל ההוראות והתנאים הטכנולוגיים ואם הוא פעל לפי התכנית ההנדסית. למרות עמדת המשרד שאין לחכות זמן רב מעת ההפרה ועד נקיטת צעדי אכיפה, עד נובמבר 2011 לא התקבלה החלטה אם יש לנקוט באמצעי אכיפה כנגדו.

15.   בדיקת תקלה ברשת התקשורת של בעל רישיון למתן שירותי טלפוניה נייחת העלתה תמונה מדאיגה לגבי יכולתו של המשרד לבצע פיקוח טכנולוגי, בייחוד בעקבות תקלות מהותיות, ולגבי המידע המצוי ברשותו על הנתונים הטכנולוגיים של בעל הרישיון.

 

סיכום והמלצות

הפיקוח הציבורי מורכב מאסדרה של פעילות פרטית ומאכיפת הכללים באמצעות מנגנוני פיקוח שונים. הם נועדו לשמור על האיזון בין האינטרסים הפרטיים ובין האינטרסים הציבוריים. בשוק התקשורת, המופעל בידי תאגידים בעלי עצמה כלכלית, יש משנה חשיבות לתפקידו של המשרד לשמור על האיזון האמור באמצעות הפעלה יעילה של מנגנוני הפיקוח והאכיפה.

האסדרה בענף התקשורת לקתה בחסר. המשרד לא קבע נהלים ואמות מידה שיסדירו את פעילות הפיקוח והאכיפה כך שיישומה ירתיע את בעלי הרישיונות מלהפר את תנאי רישיונם. משרד מבקר המדינה מעיר שעל המשרד להתמקד בתפקידו החשוב בענף מורכב זה, להקפיד לשאת באחריות למתרחש בענף, לפקח על עמידת בעלי הרישיונות בכל הוראות הדין, להגדיר במפורט איזה מידע טכנולוגי נדרש לו לצורכי הפיקוח,